济源建设【2023】第4期
发布时间:2023-04-19  来源:住房和城乡建设局

龙港改革样本:

四年撤镇建市,“连作业都没地方抄”

20232月底,佛山市北滘镇宣布GDP超过千亿,中国又多了一个“千亿镇”。此前名单上,还有广东佛山狮山镇、江苏昆山玉山镇和贵州遵义茅台镇。

这些“富可敌市”的乡镇也被称为“特大镇”。2015年,国家发改委曾发布过一组数据,中国镇区人口超过10万人的特大镇有238个,超过5万人的有885个。

这些乡镇主要集中在浙江、江苏、广东一带,尽管经济发达,可公共服务远远落后于发展速度,“小马拉大车”“大脚穿小鞋”,是它们成长中的烦恼。

2019年,浙江龙港撤镇设市,试图为这些特大镇的未来趟出一条路子。如今,四年过去了,龙港改革是否达到预期?提供了哪些经验?南方周末记者深入浙江龙港,试图寻找到答案。

三十年争取“撤镇设市”

第一个向中央建议龙港撤镇设市的是龙港建镇初期担任镇党委书记的陈定模。1980年代他曾主导过龙港第一轮城镇化改革,号召农民们集资建城。龙港被称为“中国农民城”,指的正是农民自发集资建起来的城市。独特的城镇化路径曾让龙港名噪一时,成为改革名城。

1980年代末,已卸任镇党委书记的陈定模向上级提交了一份建议,他认为龙港应该与一江之隔的鳌江合并为三江市。他向南方周末记者回忆说,多位前来龙港考察的专家都和他讨论过,“温州至福建560多公里,居然没有一座大规模的城市,这560多公里的海岸线,因为缺少中心城市而经济落后”,未来这里肯定会崛起几座城市,龙港最有成为中心城市的潜力。

1994年,在他主导下,龙港退休老干部成立了龙港城市研究促进会,次年召开了撤镇设市动员促进大会,一度掀起一轮“撤镇设市”的舆论热潮。

龙港镇隶属于苍南县管辖。龙港的命运握在苍南县手中,这也是特大镇共同的境遇,县主官允许它们撤镇设市,无异于胸口剜肉。

龙港撑起了苍南财政收入的半壁江山。一位龙港官员向南方周末记者分析,如果龙港分家,苍南半条命就没了,双方博弈了很多年,“龙港人会认为,财政收上来的钱都给苍南县转移支付掉了,导致龙港发展不起来。可苍南担心龙港分出去,苍南会更落后”。

苍南县城灵溪和龙港分属于南港和北港文化区块。一位曾在苍南工作过的龙港干部向南方周末记者表示,龙港人很难融入灵溪,灵溪讲闽南语,龙港讲温州话,彼此语言不通,“不仅我们把自己当外人,他们也会把我们当外人”。

过去二十余年里,龙港曾7次尝试强镇扩权:1992年城乡一体化发展试点、1995年小城镇综合改革试点……2010年小城市培育试点,可结果却不尽如人意。

担任过龙港镇委副书记的金珍敏参与过龙港多轮改革,他向南方周末记者表示,龙港历次强镇扩权,结果都是收了放、放了收,缺乏法律和制度保障,“陷入了权力收放的循环中”,这也让龙港干部形成了一个共识,“仅仅靠县级政府放权不能真正解决龙港的问题”。

到了2014初,龙港终于等到了新的机会:中央有意进行新型城镇化试点。经过近一年的积极申报,龙港成为了中国新型城镇化综合改革两个镇级试点之一。

自从上世纪末以来,国家对行政区划调整一直非常谨慎,原因在于不可避免会大幅度增加行政成本,可龙港试点期间创造性地提出了“低成本设市”的解题思路。

龙港市委基层治理委员会常务副主任金珍敏告诉南方周末记者,当时龙港的试点方案提出了“大部制、扁平化”的改革方案,不增加行政机构、层级、编制的前提下,低成本设市。

试点期间,龙港镇整合了包括12个镇内设机构、11个事业单位和18个县派驻单位在内的41个部门,经过合并同类项精简为15个党政大部门。

三年试点期满,最后时刻,龙港也得到了苍南县的支持,一位龙港市领导向南方周末记者表示,当时考虑到霞关镇发展势头迅猛,推动龙港撤镇设市对苍南稳定不会造成太大影响,“报批时的关键时期,当时的苍南县委起到了关键作用”。

20175月,浙江省领导赴龙港考察撤镇设市改革,最后一锤定音。一位曾参与那次考察的龙港干部告诉南方周末记者,省领导提出“只要有利于发展、有利于老百姓的,我们就改”。

据他介绍,当时也考虑到,2018年将迎来改革开放四十年。龙港因改革而生、因改革而兴,希望通过龙港的撤镇设市宣示改革开放的决心和成果。

2019816日,经国务院批准,国家民政部复函浙江省人民政府,同意龙港撤镇设市。等待了近25年,龙港人的梦想终于实现。

已是耄耋之年的陈定模也了却了毕生心愿,他填了一曲《满江红》,在词里写道,“三十年鞠躬尽瘁,半生情夫复何求”。

“对上部门太多”

1980年代,龙港独辟蹊径,如今历史又一次把舞台还给了龙港,所有人都在期待,这座城市是否还能创造传奇?

回首过去的三年,龙港市委常委黄贤满很是感慨,对他来说,最大的压力就来自人们的期待。

龙港新一届班子在201912月刚刚到位,新冠肺炎疫情的暴发就给龙港来了当头一击,“能保持正常运转已经很不容易”。

撤镇设市之后,龙港不设乡镇,党政部门只有15个。相较于同类区县,机构压缩了近60%,人员编制压缩了40%。党政群行政和事业编制总共是1767人,其中公务员833名、事业干部934名。

黄贤满曾担任过龙港市委市府办主任,“市委办、市府办、审计局、机关事务管理局、档案局、党史办、保密局,整合起来只有50个人”,同类县仅县委办有的就有50人,“同样的工作,人只有1/5,一些工作仅能做到维持”。

曾去龙港考察过的一位学者向南方周末记者表达了质疑,龙港行政面积没有增加,产业结构也没有大变化,虽然编制相较同类区县少,但和过去龙港镇比较还多了一些。龙港的人应该够用了。

龙港组织部副部长章细仁向南方周末记者解释,“如果干部都是个顶个,那么龙港编制是够用的”,可龙港干部年龄结构很难满足大部制改革的要求。

章细仁统计发现,龙港市的干部平均年龄高达44岁、市管科级干部是46岁。对比邻近的瑞安市,35岁以下副科级干部有140多个,可龙港不到10个。

“对上部门太多是大部制改革最大的问题。”章细仁说,就拿组织部的编制科来说,龙港就三个人,要对接温州编办十几个科室,这三个人就要懂十几个科室的业务。

一位龙港的科级干部向南方周末记者表示,很多龙港干部都有这样的共鸣,“龙港改革的步子迈得有些太紧了。一个局对应上面七八个局,实在有些有心无力”。

大部制改革初衷是为了合并职能相近的部门,避免职责不清形成扯皮,金珍敏认为不在于追求数量,“如果15个部门是大部制,那么20个也是大部制”,当前的现实困境也让他有些后悔,“如果当初能适当放大些,也许今天会顺很多”。

一位龙港的80后干部向南方周末记者表示,他们科室每天都加班到晚上十点,时间早了都不好意思走。有次他找干部谈话,“有个90后干部,一两年多时间满头白发”。

他低下头亮出自己的头顶调侃道,“有些人头白了,有些人头秃了,你看我是又白又秃,我们身上就是龙港改革最淋漓尽致的体现”。

龙港干部都有两重角色,因为龙港没有乡镇干部,就既要承接上级领导布置的任务,又要以最基层干部的身份深入一线贯彻落实。

干部们肩上的改革任务也很艰巨,龙港市行政执法局原副局长郑君是一名80后,主要负责承担龙港行政大综合一体化执法改革。

他回忆过去三年,“晚上一般都是加班到凌晨一两点,有的时候两三点很正常。工作强度是在苍南县工作时候很多倍”。直到2022年年底,才休了三年来第一个假,还是因为感染了新冠。

“人家改革是摸着石头过河的,我们连石头都没有的,自己趟过去了。”郑君说,改革是个新鲜事物,经常不确定自己改得到底是错还是对,“这个过程很迷茫、很痛苦”。

现在下属看到他都有点恼火,“有时候改革到一个阶段,这个问题不破解,我急起来就会把同事都逼在那里,不给他们回去”。但他告诉南方周末记者,自己并不是一个工作狂,过去他很喜欢户外运动,每周都会去爬爬山。回了龙港后,所有的私人时间都被工作占用了。

在他看来,龙港改革最累的是自下而上的。他在进行“一支队伍管执法”的改革过程中,要整合工商营业执照的数据,“我们到省里要了两三个月,最终就给了一点点数据。自下而上势必要一级一级申请批准,是一个漫长的过程。不久前,全省数字化改革了,一夜之间全给你了”。

“一支队伍管执法”

郑君回忆,接到“一支队伍管执法”的改革任务后,他两眼一抹黑,“从来没有想到会把这样艰巨的任务交给我”。当时,龙港的行政执法改革在全国绝无仅有,“连抄作业都没有地方抄”。

“在百度上,任何和改革、执法、行政处罚有关的字眼,都搜索了一遍”,看到有报道了类似的改革,就联系去当地实地考察。

联系考察过程中,由于他们的行政级别相对较低,这种不对等的取经偶尔也会遇冷,“有一个地方联系过去以后,对方态度很冷淡,连一张资料都没给我们”。可是郑君并不灰心,“我们父辈也是这样过来的,什么门都敢去敲,碰到的人都可以当老师去请教”。

几乎看遍了全国类似的改革试点,一些地方的经验给他留下了深刻印象,“比如上海浦东新区,城市管理执法人和警察一体化办公,对我们的触动还是蛮深的”。

当时,他请教最多的就是“一支队伍管执法改革,到底能改到什么程度”,不断摸索和请教专家的过程中,郑君也渐渐明白,“不管是一支队伍还是几支队伍,形式上的数字并不是最重要的,不是说纯粹追求一支队伍才是最完美的,只有能一体化运行起来才是真正的一支队伍。比如说,两个单位或三个单位,能够共同协作,那不整合起来也没有区别”。

有了这个经验后,他们放弃了一些权力。郑君说,“比如市场监管就没有放进来,因为它是垂直管理,单独起来更符合实际。尽量进行物理整合,如果不能物理整合就通过机制来进行化学整合”。

郑君介绍,他们已经和市场监督管理局签订了有关边界梳理的协议,“形成了一个备忘录,哪些是你的,哪些是我的,哪些是共同承担的,避免以后推诿扯皮”。

从一张白纸开始谋划行政执法改革,龙港综合行政执法局总共将31个领域2681项执法事项集中划转至综合行政执法局,构建了“领域划转最广泛、事项划转最充分、队伍整合最精简”的执法架构。

改革这四年也让郑君意识到,“如果我们不努力的话,是没有人同情我们的。最多也就是给你一个称号,无论是农民城,还是印刷城,名片印得再好看,自己不去跑业务,你是赚不了钱的”。

龙港的执法改革直接提升了企业主的幸福感,过去要轮番检查,如今只需查一次。郑君举例说,比如开家面店,“过去工商部门查一次,卫生部门查一次,环保部门查一次,城建部门查一次,现在只需要我们查一次就好了。如果查出来很多问题,比如说,健康证过期了,营业执照要更换了,油烟可能排放没到位,或者煤气罐不规范,我们一次性把它管掉就好了”。

“一支队伍管执法”意味着执法队员要成为全科人才,既懂食品安全又懂交通法规,同时还对植物保护颇有研究。可龙港的执法干部远远达不到这样的要求,为了破解这个难题,局里开发了一款数字助手。

这是一个行政执法手册,“相当于给每个队员打一份小抄”,郑君说,一般的执法项目都可以按照手册进行“傻瓜式执法”。

龙港行政执法改革改变了整个城市的面貌,一位龙港人告诉南方周末记者,之前到龙港来,家家户户都是办印刷工厂的,到处都在污染,“每栋楼的一楼都是机器轰鸣,然后生产过程中产生的废水、废气到处乱排,街上都是很臭的”。

过去也没有抓违章停车和乱倒垃圾的,下班时间路上经常寸步难行,街边花坛里也都有居民倒的垃圾。过去是龙港镇,没有行政执法权,这里几乎是管理的边缘地带,“县里的执法队只是偶尔过来查一查”。

如今,龙港经历过多轮精细化管理,街面常年活跃着执法队伍,“路比以前干净了,人行道比以前好走了,车不会乱停了”,郑君说,“2021年违法举报只有1.1万件左右,20221.5万件。”举报多了说明老百姓对举报有信心了,我们要求三天之内要把老百姓反映的问题解决掉,如果举报慢慢下降了,改革才能算成功了”。

龙港市行政审批权改革,也直接改变了市民的生活。

202010月,龙港城市客厅开门迎客。龙港行政审批中心如今已经成了新地标,据龙港市行政审批局局长薛如意介绍,这栋充满科技感的黑色建筑,和杭州行政审批中心采用了同一个设计团队,“甚至比苏州的还要漂亮”。

龙港行政审批局的审批速度创下了全国之最,审批中心的工作人员告诉南方周末记者,龙港一个项目工程从开始申请到最终通过只需要26.5天。其他地方可能长达数月甚至一年不止。

在龙港目前已经有1146项涉企审批事项划转至行政审批局,“只要涉及企业类的、工程项目类的事项,只需要来一趟行政审批局”。

行政审批改革之后,政府部门也不能适用于“谁审批,谁监管”的传统模式,龙港率先探索了对整个政府工作流程利用数字化进行再造。政府各个部门不再是一个个林立的衙门,而是通过数据系统连成整体。

薛如意向南方周末记者展示了龙港倾力打造的数据平台省管直线数字化应用,一旦企业的审批通过之后,这个企业的数据就推送给对应的监管部门。

审批和监管分开,彼此形成制约。薛如意解释,一项工程通过了行政审批局审批,这个数据就会推送给对应的监管部门,“如果他们接收不及时,或者接收量不够的话,就会亮红灯警报,纪委就会介入”。

监管发现问题,可以将数据推送给龙港行政综合执法局。平台上的审批、监管、执法的数据,共同组成了企业的信用数据。

南方周末记者看到,行政审批中心的工作人员集中在门口的自助导台,手把手教市民用手机办业务。一位工作人员说,现在所有业务都可以在手机上办理,很少业务需去窗口,他们的最终目的是“一次都不用跑”。

位于四楼的企业业务办理区域没有窗口,取而代之的是沙发和圆桌,工作人员和市民坐在一起办事。撤镇设市之前,龙港人想和办证人员见一面,还需要驱车前往二十公里外的灵溪镇。

“扁平化不能再有层级”

大部制改革还能按图索骥,扁平化探索则是真正的无人区。过去二十年里,中国至少有17个县市曾小范围实验过撤销乡镇街道,可无一例外均以恢复乡镇告终。

2022年底,龙港湖前第一社区联合党委的楼梯间里,有七八块崭新的招牌歪七扭八地罗列在一起,机构改革太快,它们还没来得及用上一段时间就被拆下来,成为这里扁平化改革的见证者。

最初龙港的扁平化方案参考了龙港镇当时的办事中心模式,在市和社区之间设置了9个片区党工委。可这样的改革没有得到认可,一位龙港干部向南方周末记者表示,有人质疑龙港的片区党工委有“类乡镇化”嫌疑,不是真正的扁平化,“扁平化不能再有层级,应该越扁平越好”。

20213月,摘下了片区党工委的招牌,102个行政村重新划分为26个社区联合党委,同时加挂了社区联勤工作站、社区综合服务中心两块招牌。

26位市领导、15位市直党政单位领导与社区联合党委进行捆绑,这些市领导需要对分片社区负责。另外,260名来自基层治理委员会、公安局、市监局、综合行政执法局的干部下沉到了社区。

市领导每周二都会去分管社区提供服务,“白天去为老百姓协调事情,晚上和党员们坐在一起学习交流”。龙港市委常委黄贤满告诉南方周末记者,“我有时候直接把分管副市长带过去,效率比龙港镇的时候高多了。一百万以内的项目,副市长就可以拍板决定”。

黄贤满联系社区里的干部,他都能叫出名字来,“这在其他区县基本上没有可能”。一些上访户也能和他当面沟通,有个老上访户经常给他打电话。不少历史遗留难题的解决效率也提高了,温州市解决历史遗留问题的排行榜中,龙港最近都拿到了靠前的排名。

也有不少龙港基层干部依然怀念过去的片区党工委,他们告诉南方周末记者,片区党工委的架构工作更顺一些。

徐少敢是湖前第一社区联合党委的一名基层干部,也是260多名干部中的一员。在乡镇工作了三十多年,他过去在龙港的办事处里主管消防。如今改为社区联合党委之后,他既要抓消防,又要抓食品安全,同时还要管理网格员。他虽然在党工委工作,编制却放在了综合执法局。

就他自己的工作经历而言,过去片区党工委的设置,比现在更顺,“过去一个片区有五十来号人,几乎每条线上都能有十来号人,一项工作可以干得很细”。

现在分成26个联合党委,实际上增加了工作量,“原湖前片区过去20个社区交一份报表,现在片区分成4个社区联合党委,20个社区要交4张报表,不是资源浪费了吗?”他不明白的是,“工作还是一样,为什么我们要分开4个人干?”

一位曾担任过片区党工委书记的干部向南方周末记者回忆,当时9个片区党工委书记基本上都是原来龙港镇的领导班子成员。正值疫情暴发,“他们对龙港情况熟悉,社区的干部也都认识,基层管理就不会乱”。

在她看来,片区和乡镇有本质区别。首先,乡镇班子成员基本上是十几个,片区党工委班子是1个书记搭34个专员,不分党委、政府、人大。第二,片区没有经济权,不能独立核算,使用的是基治委的子账户。第三,片区没有人事任命权。第四,它没有发展经济的任务,类似招商引资拉项目都不用干。

“改革也是有回头的冲动的,没人盯的话,走着走着就回去了。他们说有乡镇的倾向,我们就把片区撤掉了。”龙港市委常委黄贤满告诉南方周末记者,龙港扁平化改革还将有第三步,“但是2022年,我们才稳定下来,现在推第三步,估计还是有点问题,先放一放,不能再折腾”。

作为龙港扁平化改革方案的操刀人,金珍敏告诉南方周末记者,扁平化改革之所以难,在于管理幅度太大,“把102个村都叫过来开会是不现实的,哪怕布置任务也布置不了”。龙港还有大量依附于土地之上的经济利益,没办法完全建成城市里的大社区架构。而且要确保村委会具备承接上级工作的能力,这又与基层群众自治的法律规定有冲突。

一位龙港干部感叹,向上改革要在市直部门与102个村之间建立一个承接平台,“也可能面临类乡镇化的质疑”。到底是继续突破还是保持定力,成为龙港下一轮改革中将要回答的问题。

对此,龙港市市委常委黄贤满向南方周末记者表示,“改革是一个不断出现新问题的过程,也是不断破难的过程。需要龙港加大力度并以改革的思路去破解,同时还需要上级一如既往地大力支持”。

他表示,“这些年,国家和省级部门特别是温州市委市政府高度重视,成立专班全程指导,出台政策大力支持,真的做到了全心全意全力,因此才有龙港现在的改革发展成果:GDP增速温州第二、全省第四,连续荣获温州县市区考绩优秀,中央深改办、国务院职改办、国家发改委向全国推广龙港设市模式、政务服务、城市治理等经验做法。”

龙港的未来

当初回龙港,郑君身边的同事都不理解,“他们认为我这步路走得有点冲动”,但是父母却支持他。因为像他这样出生在龙港,又重新回到龙港工作的干部有很多,他们的父辈都是当初龙港建镇时“自带口粮、自理户口”建设“农民城”的第一代“造城人”。

由于放弃了参公身份,如今他的工资只有当时的一半,仕途也不如苍南的同事,“原来和我同一个级别,甚至排在我后面的同事,现在都是正科级一把手”。这是因为龙港的上升空间远小于苍南,苍南有37个党政部门和18个乡镇,可龙港只有15个大部门。

这种局面也让龙港的一些年轻干部感觉到些许失落。不过,黄贤满算过一笔账,和同样规模的县市相比,龙港机关工资福利支出少了10个亿,这些钱都投入了龙港的民生事业。

龙港政府投入20亿,建设了一所1300个床位的高水准医院,未来将以医疗共同体的形式由温州附一的医疗团队进行运营,这所医院预计2023年就能投入使用。

教育比医疗更重要。黄贤满说,“从2023年开始,龙港的学生学籍只能在龙港,不能再去苍南读书,如果教育没有及时跟进,老百姓意见会很大。”

现在龙港和温州中学结成了对子,每年温州中学会有十多个指标,把名师请到龙港来。龙港也在物色出色的教育集团,把它们引入龙港。从2021年开始龙港本科升学率在逐年提高,“第一年超过100人,第二年超过了200人”。

刚回到龙港时,郑君到老城区上班,那里的街道和三十年前比没什么变化,无非是外墙刷了一下,油路铺了一下。

他说,“相信通过我们这一代的努力,龙港就会有点城市的样子了,再到我们的下一代,这个城市就会达到当时我们父辈想象的那样,农民城变成真正的城市了。”


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